фото показано с swissinfo.ch

Беллинцона, столица единственного италоязычного кантона Швейцарии Тичино, насчитывает едва ли 18 тыс. жителей. Но это пока, потому что с апреля 2017 года в состав города войдут сразу 12 соседних муниципалитетов и общин, в результате чего город превратится в настоящую агломерацию с довольно по швейцарским меркам значительным населением в 43 тыс.

человек. Проект создания «Новой Беллинцоны» является только одним из элементов перспективного плана последовательного сокращения в кантоне числа общинных / муниципальных образований и укрупнения оставшихся. План стал ответом на объективные экономические потребности региона. Но как быть с самоуправлением и общинной автономией, этой основой основ швейцарских демократии и федерализма? Выход один — диалог людей с властью!

Проект создания «Новой Беллинцоны» является, наверное, самым крупным в Швейцарии за последние годы проектом реорганизации системы административного деления. Конкретно же для северной части кантона Тичино, точнее, для региона Сопраченери (Sopraceneri), этот проект уже стал самой настоящей исторической цезурой, с учетом того, что исторически здесь у общин сложилось очень сильное чувство самостоятельности и автономии. И вот теперь самый настоящий разворот на 180 градусов, по крайней мере для тех общин, что теперь станут частью одной большой «Новой Беллинцоны».  

«Произведенное слияние буквально катапультирует всё Тичино в 21-й век», — заявил министр юстиции и полиции кантона Норман Гобби (Norman Gobbi), комментируя вечером 18 октября 2015 года итоги консультативного референдума, прошедшего в Тичино. По итогам голосования 13 из 17-ти общин вокруг Беллинцоны однозначно высказались в пользу слияния с городом.

Данный проект является только одним из элементов долговременной программы «административной оптимизации», запущенной в Тичино еще в 1990-е годы. В ходе этой программы почти ничего не было оставлено на волю случая, любые решения, связанные с изменением в административно-территориальном делении кантона, принимались на основании тщательных экспертных заключений и только в диалоге с гражданским обществом.

Элио Дженацци (Elio Genazzi), один из кантональных чиновников, курирующих процесс слияния и укрупнения общин и муниципалитетов, говорит, что «еще совсем недавно в Тичино насчитывалось 247 общин, а это почти столько же, сколько в эпоху Наполеона, то есть в 1803 году, когда (после прекращения существования унитарной Гельветической республики, 1798-1802 гг. — прим. ред. ) был основан нынешний кантон Тичино. С тех пор практически до самого последнего времени число общин в кантоне оставалось неизменным, и это несмотря на то, что приоритеты населения поменялись самым кардинальным образом».

Неравномерное распределение административных и финансовых ресурсов по отдельным общинам объективно вело к тому, что многие компетенции, находящиеся обычно в руках общин, начинали концентрироваться уровнем выше, у кантональных чиновников. Совсем уже маленькие общины, как говорит Элио Дженацци, в последнее время просто были не в состоянии решать возложенные на них задачи. В итоге сложная система сдержек, противовесов и распределения полномочий и предметов ведения между общинами, кантоном и федеральным центром (так называемая система «трёх уровней») начала опасно расшатываться.

«Проект слияния и укрупнения общин, в конечном итоге, направлен не на лишение общин их конституционных полномочий, но, напротив, на приведение в соответствие их полномочий и их ресурсной базы, что приведет как раз к укреплению лежащего в основе швейцарского федерализма принципа субсидиарности, а значит, к укреплению позиций кантона и общин».  

Что касается создания «Новой Беллинцоны», то, как говорит мэр этого города Марио Бранда (Mario Branda), «идея заключается в том, чтобы сформировать муниципалитет, который располагал бы адекватными финансовыми и техническими ресурсами и обладал бы, поэтому, способностью вести свою собственную полноценную социальную, культурную и экономическую  политику, развивая, например региональную мобильность и решая на современном экспертном уровне вопросы, с связанные с территориальным планированием и развитием территории».  

Однако речь идет еще и о другом. С открытием базового железнодорожного Готардского тоннеля кантон Тичино вдруг оказался куда ближе к окружающему его миру, чем раньше. Согласно имеющимся оценкам, значительное сокращение времени в пути между севером и югом Швейцарии приведет к заметному увеличению объемов пассажирских и транспортных потоков. Беллинцону, эти «ворота в Тичино», ожидает период бурного роста. Здесь приветствуют перемены, усматривая в них новые шансы, но при этом хотели бы успеть подготовиться к ним, в том числе и с чисто административно-технической точки зрения.

Марио Бранда убежден, что со всеми этими вызовами адекватно сможет справиться только новая, более крупная и современная Беллинцона. С другой стороны, понятно, что решать такие проблемы через головы населения нельзя, более того, это просто опасно, как показал, например, процесс насильственного слияния муниципалитетов Подмосковья, вызывавший законное возмущение граждан, не обладающих, однако, возможностями влияния на власть. У граждан Тичино такие возможности есть, и они ими воспользовались в полной мере.

В частности, вопрос слияния общин был поставлен в Тичино на местный референдум, участие в котором приняли 13 затронутых слиянием общин. В итоге 68% голосов было отданы в пользу проекта создания новой «Большой Беллинцоны». При этом 4 общины проголосовали против, и их мнение тоже будет учтено в ходе конкретной реализации решения, принятого на голосовании гражданами. Но в целом мэр Марио Бранда очень доволен результатами, которые даже «превзошли все мои ожидания».  

Истинная демократия, однако, это не только победа большинства, но и учет мнения проигравшего меньшинства. В случае региона Беллинцоны четыре общины отказались присоединяться к городу и власти кантона согласились с ними и признали их выбор, хотя у них были все возможности пойти против их воли, с учетом того, что кантональное законодательство предусматривает также возможность принудительного объединения общин (см. подробности в инфобоксе).  

Однако они не сделали это, учитывая, что даже теоретическая возможность принудительного слияния общин подвергается в Тичино резкой критике со стороны тех, кто отстаивает принцип неограниченной общинной и муниципальной автономии, усматривая в нем своего рода «квинтэссенцию» швейцарской демократии как таковой. Такой позиции придерживается, в частности, «Ассоциация Тичино за автономию общин» («Associazione ticinese per l'autonomia dei comuni» - «ATAC»), президент которой Альберто Поли (Alberto Poli) убежден, что большинство муниципальных слияний, проведенных в Тичино, ведётся в пользу центра за счет интересов периферии.

«Автономия общин – это не просто юридическое понятие. Истинная автономия означает, что у общины есть в наличии средства и ресурсы, позволяющие ей действительно отстаивать интересы граждан и удовлетворять их потребности», – возражает Элио Дженацци (Elio Genazzi). Реальность же такова, что у многих общин таких ресурсов просто нет, а потому они начинают сами искать какие-то способы взаимовыручки, образуя, например, финансовые межрегиональные «конкордаты» и прочие структуры, что подрывает истинный швейцарский федерализм.  

В конечном же итоге успех последнего консультативного голосования по вопросу укрупнения региона вокруг Беллинцоны говорит о том, что ветер теперь дует совсем в иную сторону. Многие жители города и окрестных общин выступают за слияние, усматривая в этом процессе возможность придания нового импульса развитию локальной экономики.

В свое время, в 2014 году, в кантоне Тичино уже проходил сбор подписей под народными законодательными инициативами, требовавшими похожих реформ, но тогда Федеральный суд в Лозанне объявил их противоречащими Европейской хартии местного самоуправления (European Charter of Local Self-Government), требующей перед слиянием заслушать мнение всех затронутых сторон. Кантональный референдум, который «сверху» принуждал бы общины к слиянию, противоречил бы самой идее прямой демократии.

Но вот теперь голосование прошло, и мнение народа оказалось однозначным. Более того, «Новая Беллинцона» своими очертаниями в целом напоминает как раз то, к чему призывали те самые не допущенные к голосованию инициативы, один из авторов которой, Джорджио Гирингелли (Giorgio Ghiringhelli), убежден, что не будь тех инициатив, не было бы и нынешнего успеха.

«С психологической точки зрения наша работа тогда вспахала почву, на которой и вырос народный вотум в пользу создания Большой Беллинцоны». И кто знает, может быть в будущем процесс слияния общин в Тичино пойдет и дальше. Многие эксперты говорят, что в кантоне в идеале должно быть не больше 20-ти отдельных муниципалитетов. В любом случае последнее слово здесь как всегда будет иметь народ.

Слияние муниципалитетов в Швейцарии

За последний 2016 год с политической карты Швейцарии исчезли 39 общин/муниципальных образований, составляющих низовой, базисный уровень в здании швейцарского федерализма. По состоянию на 1 января 2017 года Конфедерации насчитывалось 2 255 общин. Для сравнения — в 1860 году в Швейцарии было 3 200 общин.

Общины исчезают, в основном, в результате слияния с соседними общинами и муниципальными образованиями. Причин, могущих привести к решению о слиянии общин, может быть очень много.

Среди самых распространенных: недостаточное число граждан, готовых добровольно и безвозмездно заниматься общественно-политической работой, недостаток финансовых ресурсов, объективная необходимость передавать все большую часть особенно сложных компетенций (модернизация дорожной сети, например) на более высокий уровень, прежде всего уровень кантона.

Общины являются становым хребтом швейцарских прямой демократии и федерализма. В Конфедерации вся политическая и общественная жизнь выстроена по направлению снизу-вверх, общины обладают далеко идущими правами автономии, прежде всего финансовой и налоговой.

В Швейцарии возможно также проводить принудительные объединения и укрупнения муниципальных образований. Так, например, законодательство кантона Тичино, регулирующее процесс слияния и дробления общин/муниципальных образований, предусматривает для кантонального парламента право провести такое слияние даже вопреки мнению народа, в случае, если:

— финансовое положение общины настолько тяжело, что она уже никогда не будет в состоянии добиться сбалансированного бюджета;

— проведение слияние становится объективно неизбежным в силу географических, территориальных, экономических и прочих обстоятельств;

— общине долгое время не удается организовать эффективное самоуправление, например, в силу дефицита квалифицированных управленческих и политических кадров;

— избранное правление общины не занимается своими непосредственными делами, а именно, не организует самоуправление.

А как у Вас в регионе происходит слияние муниципальных образований? Расскажите нам о своем опыте!

Перевод с итальянского и адаптация: Юлия Ильина.

.

Аналог Ноткоин - TapSwap Получай Бесплатные Монеты

Подробнее читайте на swissinfo.ch