Мы публикуем подготовленный по заказу Комитета гражданских инициатив аналитический доклад Независимого института социальной политики "Повышение эффективности и результативности социальной защиты за счет развития программ адресной поддержки нуждающихся", созданный под редакцией доктора экономических наук Лилии Николаевны Овчаровой.

В составе авторского коллектива - Е. А Горина. , О. В. Ворон, С. Н. Смирнов и Шепелева Е. В. Доклад является попыткой рассмотреть перспективы развития мер социальной защиты бедных и нуждающихся за счет внутриотраслевого перераспределения ресурсов в условиях ограниченных бюджетных возможностей.

ВВЕДЕНИЕ

Экономическая стагнация, падение реальных доходов граждан, рост численности населения с доходами ниже прожиточного минимума и обострившиеся проблемы сбалансированности государственного бюджета на федеральном и региональном уровне актуализировали проблему повышения эффективности бюджетной и социальной политики. Сегодня расходы на нестраховые формы социальной поддержки граждан составляют 2,6% от ВВП, что сопоставимо с расходами на здравоохранение (3,5%), однако они не позволяют сдерживать рост бедности и нуждаемости, что является подтверждением низкой эффективности и результативности нестраховой системы социальной поддержки. Система адресных мер социальной защиты бедных и нуждающихся начала складываться 20 лет назад. В середине 90-х годов прошлого века появились жилищная субсидия для бедных, пособия на детей из бедных семей и различные меры адресной поддержки нуждающихся на региональном уровне. С 1 января 2010 г. все неработающие пенсионеры с индивидуальными доходами ниже прожиточного минимума получают доплату, повышающую их индивидуальные доходы до черты абсолютной бедности. В январе 2015 г. вступил в силу Федеральный закон №442-ФЗ от 28 декабря 2013 года «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», согласно которому меры социального обслуживания предоставляются с учетом оценки нуждаемости. Несмотря на прогресс в развитии адресных программ поддержки нуждающихся, они все еще не стали приоритетной статьей расходов консолидированного бюджета на нестраховые формы социальной поддержки граждан. Согласно оценкам Независимого института социальной политики
в 2014 г. только 26% расходов бюджета на нестраховые формы социальной поддержки граждан предоставлялись с учетом оценки нуждаемости.

В данном докладе мы дадим краткую характеристику сложившейся государственной нестраховой системе социальной защиты, рассмотрим основные барьеры развития адресной поддержки граждан и сформулируем предложения по увеличению значимости таких программ в общей структуре государственных расходов на социальную политику, повышению их вклада в доходы бедных или преодоление других форм нуждаемости. В условиях, когда сокращение бедности является приоритетом социальной политики, такие меры приводят к повышению ее эффективности.

1 Особенности российской системы социальной защиты

В экспертной дискуссии по проблемам развития программ адресной поддержки нуждающихся часто происходит смешение определений «социальная политика», «социальная защита» и «адресная социальная помощь», и на основе использования разных определений делаются, порой, взаимоисключающие выводы об эффективности и результативности мер социальной поддержки. В частности, когда речь идет о существенном (на 5,4% ВВП) росте за последние 10 лет расходов бюджетной системы на социальную политику, не следует забывать, что основной вклад в этот прирост обеспечивают расходы на страховое пенсионное обеспечение, принципы которого альтернативны адресным программам социальной поддержки. Методологический дискурс не является главным фокусом данного Доклада, поэтому остановимся только на кратком комментарии относительно того, о каких мерах социальной поддержки идет речь в данном обзоре социальной защиты. Оценивая потенциал для роста эффективности и результативности в системе социальной защиты, мы будем анализировать систему нестраховых мер социальной поддержки, предоставляемых на федеральном, региональном и муниципальном уровне за счет средств государственного и муниципального бюджета. Согласно оценкам Независимого института социальной политики в 2014 г. государственные расходы на эту часть социальной политики составили 2,6% ВВП, что в 2,3 раза выше уровня десятилетней давности.

Второй важный методологический сюжет связан с определением адресных программ для нуждающихся. Мы исходим из того, что данные программы предполагают оценку собственных ресурсов граждан и их дефицита для удовлетворения базовых потребностей в товарах и услугах. Предоставляемая поддержка в денежной или натуральной форме должна обеспечить частичное или полное восполнение недостатка средств. При таком определении виды социальной помощи, предоставляемые отдельным категориям или социально-демографическим группам, либо вообще не относятся к адресным программам поддержки нуждающихся, либо рассматриваются как неэффективная их форма, поскольку категория плохо характеризует дефицит средств на удовлетворение базовых потребностей.

1. 1 Меры социальной поддержки на федеральном уровне

Расходы бюджета. Несмотря на то, что значительная часть нестраховых видов социальной поддержки находится в сфере ответственности субъектов Российской Федерации, роль федерального уровня власти в этой системе не ограничивается установлением общих рамок, в которые должно быть вписано региональное законодательство. Помимо пенсионного обеспечения и обязательного социального страхования, к компетенции Российской Федерации отнесена социальная поддержка многих категорий граждан, оказываемая за счет средств федерального бюджета.

Данные Таблицы 1. 1 позволяют понять структуру и объем расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика». Все виды расходов, кроме пенсионного обеспечения, относятся к нестраховым мерам социальной поддержки федерального уровня (ФМСП) и формально могут предоставляется на основе контроля нуждаемости. Если следовать этому правилу, то в 2014 г. 54,6% расходов на социальную поддержку могли предоставляться с учетом оценки нуждаемости. Именно эти расходы и программы мы будем далее рассматривать как основу для оценки распространенности мер, предоставляемых с использованием критериев нуждаемости.

Таблица 1. 1 - Структура расходов федерального бюджета по разделу «Социальнаяполитика»

Виды расходов

Объем расходов, млрд руб.

Доля в расходах по разделу «Социальная политика», %

2012 г.

2013 г.

2014 г.

2012 г.

2013 г.

2014 г.

1. Пенсионное обеспечение1)

1321,8

1398,0

1567,1

34,2

36,5

45,4

2. Меры социальной поддержки2)

1062,4

1099,0

1199,7

27,5

28,7

34,7

3. Межбюджетные трансферты общего характера государственным внебюджетным фондам, из них3)

1444,5

1301,9

639,4

37,4

34,0

18,5

- ПФР

1337,5

1272,9

624,5

34,7

33,2

18,1

- ФСС

107,0

29,0

14,8

2,8

0,8

0,4

4. Софинансирование расходных обязательств субъектов РФ4)

19,4

19,0

28,9

0,5

0,5

0,8

5. Социальное обслуживание5)

7,9

9,9

10,4

0,2

0,3

0,3

6. Другие расходы

3,7

5,4

6,9

0,1

0,1

0,2

Всего по разделу

3859,7

3833,1

3452,4

100,0

100,0

100,0

Примечание:

1) Валоризация величины расчетного пенсионного капитала, софинансирование пенсионных накоплений, возмещение расходов по выплате трудовых пенсий в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов, государственное пенсионное обеспечение, пенсии военнослужащим, членам их семей и приравненным к ним лицам, пожизненное содержание судей, материальное обеспечение специалистов ядерного оружейного комплекса, доплаты к пенсиям отдельным категориям пенсионеров.

2) Пособия, компенсации, доплаты, иные социальные выплаты и меры социальной поддержки, субсидии гражданам на приобретение жилья и пр.

3) На обеспечение сбалансированности и компенсацию выпадающих доходов.

4) Субсидии и иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ на реализацию мер социальной поддержки, являющихся их расходными обязательствами.

5) Все расходы по подразделу 1002 «Социальное обслуживание».

Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства.

Виды помощи. Хотя основой реестра мер социальной поддержки на федеральном уровне является Государственная программа «Социальная поддержка граждан Российской Федерации», данные о них также содержатся еще более чем в двух десятках государственных программ Российской Федерации и непрограммных направлениях деятельности. При этом расходные полномочия Российской Федерации в этой сфере устанавливают более 50 нормативных правовых актов федерального уровня - федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федеации, указов Президента Российской Федерации. По результатам инвентаризации на основе этих нормативных правовых актов, общее количество мер социальной поддержки, реализуемых за счет средств федерального бюджета, и других социальных гарантий приближается к 300 [*1], а число категорий населения, которым оказывается поддержка, превышает 210 [*2].

Всего в реестре, составленном по данным о фактических расходах федерального бюджета за 2012-2014 гг. и бюджетных ассигнованиях на 2015 г. , поименована 141 целевая статья расходов на оказание мер социальной поддержки населения, из них в 2014 г. исполнено 127 на сумму более 1 трлн 290 млрд рублей (8,7% совокупных расходов федерального бюджета).

Примечание - * Государственные пособия лицам, состоящим в трудовых отношениях с организациями, финансируемыми из федерального бюджета, лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, и лицам, уволенным в связи с ликвидацией организаций (прекращением деятельности, полномочий физическими лицами), в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ
«О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».

Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства

Рисунок 1. 1 - Расходы федерального бюджета по самым затратным мерам
социальной поддержки в 2012-2014 гг. , млрд руб.

Расходы федерального бюджета в этой сфере отличаются высокой степенью концентрации: на первую тройку самых крупных по затратам мер социальной поддержки (предоставление материнского (семейного) капитала, ежемесячная денежная выплата инвалидам, оплата жилищно-коммунальных услуг) приходится более половины всех расходов на меры социальной поддержки, а на первые семь - более 70% расходов. При этом самые затратные статьи растут быстрее других (Рисунок 1. 1), вследствие чего за 2012-2014 гг. концентрация расходов выросла (на 2 проц. пункта).

Значительное увеличение бюджетных ассигнований на предоставление материнского капитала обусловлено, прежде всего, приростом численности семей, распорядившихся его средствами, тогда как расходы на ежемесячную денежную выплату инвалидам и ветеранам растут за счет увеличения среднего размера выплат при снижении общей численности получателей (Таблица 1. 2).

Таблица 1. 2 - Численность получателей мер социальной поддержки с наибольшими бюджетными ассигнованиями федерального бюджета, тыс. чел.

2012 г.

2013 г.

2014 г.

Материнский (семейный) капитал

получившие сертификат

724

786

8001)

распорядившиеся средствами (частью средств) МСК

643

700

7251)

Лица, не подлежащие обязательному социальному страхованию, получающие ежемесячное пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет

1 595

1 613

н. д.

Инвалиды - получатели ЕДВ2)

12 532

12 460

12 364

Ветераны - получатели ЕДВ3)

2 471

2 382

2 291

Пенсионеры, получающие федеральную социальную доплату

2 894

2 951

2 881

Примечание:

1) Расчетные данные.

2)Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; в том числе дети-инвалиды.

3) Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах».

Источник: данные Росстата и ПФР.

Численность получателей и размер выплат. Официальные данные об общей численности получателей мер социальной поддержки на федеральном уровне отсутствуют. Наши оценки на основе данных о численности получателей отдельных мер в 2013-2014 гг. свидетельствуют о том, что с учетом имеющихся пересечений (один человек может пользоваться несколькими видами поддержки) в систему социальной поддержки за счет средств федерального бюджета вовлечено порядка 20-22 млн человек.

Почти все меры социальной поддержки федерального уровня предоставляются по категориальному принципу, т. е. исходя из принадлежности к какой-либо социальной, демографической или профессиональной группе, без учета уровня нуждаемости. В зоне ответственности федерального бюджета находятся многочисленные категории из числа ветеранов войны, членов их семей, лиц, подвергшихся воздействию радиации, инвалидов и их семей, почетных доноров, сотрудников федеральных органов власти, военнослужащих, безработных, лиц, не подлежащих обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, детей-сирот и пр. Только один вид социальной поддержки - федеральная социальная доплата к пенсии - предусматривает учет уровня материальной обеспеченности получателей, т. е. реализуется на основе адресного подхода. Также предоставляются региональная социальная доплата к пенсии и ежемесячная выплата семьям, в которых родился третий или последующий ребенок, софинансируемые федеральным бюджетом в регионах. Всего на эти три статьи в 2014 г. приходилось 4,5% общего объема финансового обеспечения федеральных мер социальной поддержки (ФМСП).

В результате реформы системы социальной поддержки в 2005 г. большая часть мер федерального уровня была монетизирована, но категориальный принцип установления прав на социальную помощь не изменился: льготы, предоставлявшиеся большому числу категорий в натуральной форме, были заменены ежемесячными денежными выплатами (ЕДВ) либо компенсациями фактически произведенных расходов.

Таблица 1. 3 - Размеры ежемесячной денежной выплаты для различных категорий населения с 01. 04. 2015 г.

Категория получателей

Размер ЕДВ (в том числе стоимость набора социальных услуг), руб.

Герои СССР, Герои РФ, полные кавалеры ордена Славы, члены семей умерших (погибших) Героев1)

52 840,04

Герои Социалистического Труда, Герои Труда РФ, полные кавалеры ордена Трудовой Славы

38 961,73

Инвалиды войны

4 481,47

Участники ВОВ, ставшие инвалидами

Военнослужащие и лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей)

Бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, признанные инвалидами

Участники ВОВ

3 361,09

Родители и жены военнослужащих, погибших вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при защите СССР или при исполнении обязанностей военной службы, либо вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте

Бывшие несовершеннолетние узники концлагерей и приравненные к ним

Инвалиды I группы

3 137,60

Лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»

2 465,67

Ветераны боевых действий

Инвалиды II группы

2 240,74

Дети-инвалиды

Инвалиды вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС

Инвалиды вследствие аварии на ПО «Маяк» в 1957 г.

Граждане, принимавшие в 1986-1987 гг. участие в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и приравненные к ним

Граждане, принимавшие в 1957-1958 гг. участие в ликвидации последствий аварии на ПО «Маяк»

Дети и подростки, страдающие болезнями вследствие чернобыльской катастрофы и ставшие инвалидами, и приравненные к ним

Граждане из подразделений особого риска с инвалидностью и без

Инвалиды III группы

1 793,74

Граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь вследствие чернобыльской катастрофы, и приравненные к ним

Граждане, эвакуированные из зоны отчуждения Чернобыльской АЭС

Граждане, принимавшие в 1988-1990 гг. участие в ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы и приравненные к ним

Дети и подростки, страдающие болезнями вследствие чернобыльской катастрофы, и приравненные к ним

Граждане, получившие лучевую болезнь вследствие аварии на ПО «Маяк» и приравненные к ним

Граждане, принимавшие в 1959-1961 гг. участие в ликвидации последствий аварии на ПО «Маяк» и приравненные к ним

Граждане, получившие суммарную (накопительную) эффективную дозу облучения, превышающую 25 сЗв (бэр)

Военнослужащие, проходившие военную службу вне действующей армии, в период с 22 июня 1941 по 3 сентября 1945 г.

1 345,30

Лица, работавшие в период ВОВ на оборонительных объектах

Члены семей военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы и приравненные к ним

Члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников ВОВ и ветеранов боевых действий

Дети и подростки в возрасте до 18 лет, проживающие в зоне отселения и зоне проживания с правом на отселение, эвакуированные и переселенные из зон отчуждения, отселения, проживания с правом на отселение, также дети первого и последующих поколений отдельных категорий граждан, родившиеся после радиоактивного облучения вследствие чернобыльской катастрофы одного из родителей

1 120,37

Дети и подростки в возрасте до 18 лет, постоянно проживающие в зоне с льготным социально-экономическим статусом

673,37

Граждане, получившие суммарную (накопительную) эффективную дозу облучения 5-25 сЗв (бэр)

561,63

Дети в возрасте до 18 лет первого и второго поколения граждан, получивших облучение более 5 сЗв, страдающие заболеваниями вследствие радиационного воздействия на одного из родителей

Граждане, постоянно проживающие (работающие) на территориях зоны отселения, зоны проживания с правом на отселение, зоны с льготным социально-экономическим статусом

448,43

Примечание: 1)Размер ЕДВ делится равными долями между всеми членами семьи

Источник: данные Пенсионного фонда РФ

В настоящее время ЕДВ в соответствии с восемью федеральными законами получают 16,2 млн человек, отнесенных к 60 категориям. Насчитывается 13 вариантов размера выплат - от 448 до 52 840 руб. , которые ежегодно индексируются исходя из прогнозного уровня инфляции [*3] (Таблица 1. 3). При этом, наибольшие выплаты, кроме Героев, преимущественно адресованы категориям ветеранов и инвалидов войны, а наименьшие - гражданам, подвергшимся воздействию радиации.

Наполненность разных категорий получателей ежемесячной денежной выплаты - от нескольких сотен до нескольких миллионов человек. Наиболее многочисленны инвалиды II и III группы (5,9 и 4,3 млн человек, соответственно), и затраты на ежемесячную денежную выплату инвалидам - почти 275 млрд руб. - составляют около 75% всех расходов на этот вид социальной поддержки. При общем снижении численности получателей ежемесячной денежной выплаты (на 0,5-1% ежегодно за 2010-2015 гг. ) неуклонно возрастает численность инвалидов III группы, детей-инвалидов, а также лиц, пострадавших от воздействия радиации (Рисунок 1. 2). Соответственно, растут и затраты на выплаты этим категориям, на 5-10% в год.

Источник: рассчитано по данным Пенсионного фонда РФ

Рисунок 1. 2 - Динамика численности категорий получателей ЕДВ за 2010-2015 гг.

Сохранение неманетизировакнных льгот. Согласно результатам проведенного авторами исследования в настоящее время не менее 15% расходов федерального бюджета на меры ФМСП поступает населению в виде натуральных трансфертов. Прежде всего, это сохраненные в виде 50-процентной скидки льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг для большей части категорий получателей ежемесячной денежной выплаты и предоставление по их выбору вместо части ежемесячной денежной выплаты полного или частичного набора социальных услуг (НСУ) [*4]. В 2015 г. его стоимость составляет 930,12 руб. на человека в месяц, а сам набор включает:

- дополнительную бесплатную медицинскую помощь (обеспечение лекарственными препаратами медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов - 716,40 руб. , а также предоставление путевок на санаторно-курортное лечение - 110,83 руб. );

- бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте (102,89 руб. ), а также на междугороднем транспорте к месту лечения и обратно.

По данным ПФР, каждый третий получатель ежемесячной денежной выплаты (т. е. в совокупности более 5 млн человек) предпочитает эти услуги в натуральной форме, из них более половины выбирают сразу весь набор (Таблица 1. 4). Однако реально пользуются данными услугами далеко не все, кто имеет на них право. Наиболее востребовано бесплатное обеспечение лекарствами, его получают около 70% льготников, имеющих право на набор социальных услуг. Самая острая проблема - в сфере обеспечения путевками на санаторно-курортное лечение: их ежегодно получают менее 10% граждан, выбравших НСУ вместо денежной доплаты. Таким образом, результативность данной меры поддержки для населения крайне низка.

Таблица 1. 4 - Численность граждан из числа федеральных категорий льготников, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, и воспользовавшихся этим правом, тыс. чел.

Вид государственной социальной помощи

Численность лиц:

имеющих право на получение НСУ (на 1 января)

воспользовавшихся правом на НСУ за год [*5]

2012 г.

2013 г.

2014 г.

2012 г.

2013 г.

2014 г.

Дополнительное лекарственное обеспечение

3 849,6

3 746,5

3 590,5

2 383,0

2 579,2

н. д.

Санаторно-курортное обеспечение

3 812,6

3 780,9

3 678,2

329,0

269,3

312,6

Проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно

4 339,8

4 283,0

4 168,9

203,5

154,4

н. д.

Проезд на пригородном ж/д транспорте

н. д.

н. д.

н. д.

Всего

5 164,6

5 182,6

5 125,5

-

-

-

из них полный НСУ

3 100,8

2 973,8

2 797,4

-

-

-

Источник: данные ПФР, Росстата.

К трансфертам населению в натуральной форме относятся также расходы на обеспечение жильем. Их основные адресаты - военнослужащие и сотрудники (служащие) федеральных ведомств, на предоставление жилья которым в 2014 г. из федерального бюджета было выделено около 58 млрд руб [*6] (Таблица 1. 5). Также в рамках ФЦП «Жилище» ГП РФ «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» жильем обеспечиваются ветераны Великой Отечественной войны и боевых действий, инвалиды, семьи с детьми-инвалидами, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий. Но за последние 3 года объем ассигнований из федерального бюджета на эти цели сократился втрое.

Одним из перспективных вариантов развития социальной поддержки в сфере обеспечения граждан жильем является субсидирование ставки по ипотечным кредитам отдельным категориям заемщиков за счет средств федерального бюджета. В частности такая мера может быть применима при приобретении жилья молодыми семьями (в том числе молодыми учеными). В 2014 г. на обеспечение жильем этих категорий федеральный бюджет потратил 3,5 млрд руб.

Таблица 1. 5 - Расходы на обеспечение жильем отдельных категорий граждан за счет средств федерального бюджета, млрд руб.

Категория населения

2012 г.

2013 г.

2014 г.

Военнослужащие, сотрудники других «силовых» ведомств и судебного аппарата

16,771)

7,961)

37,84

Военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, уволенные или подлежащие увольнению

8,37

13,93

16,11

Инвалиды, ветераны, семьи с детьми-инвалидами

42,98

34,39

13,36

Федеральные государственные гражданские служащие

6,22

5,95

3,82

Молодые семьи

4,97

3,45

3,49

Другие категории2)

25,08

16,66

11,14

Всего

104,39

82,34

85,76

Примечание:

1) Сумма занижена из-за отсутствия части данных.

2) Граждане - участники ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф, пострадавшие в результате этих аварий, и приравненные к ним лица; вынужденные переселенцы; граждане, выезжающие из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей и др.

Источник: данные Федерального Казначейства.

Целевое назначение мер социальной поддержки. По своему целевому назначению большинство мер социальной поддержки могут быть отнесены к одной из 5 групп [*7]:

1) поощрение за особые заслуги перед государством и обществом;

2) обеспечение в связи с особыми условиями труда;

3) компенсация за вред (ущерб);

4) обеспечение минимально приемлемого уровня жизни;

5) поддержка семей с детьми.

Как видно из данных на Рисунке 1. 3, в структуре расходов федерального бюджета доминируют меры компенсационного характера и меры в целях поддержки семей с детьми.

Примечание - 1) Расходы на оплату ЖКУ и предоставление набора социальных услуг отдельным категориям граждан, а также обеспечение жильем ветеранов, инвалидов, семей с детьми-инвалидами.

Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства.

Рисунок 1. 3- Структура расходов федерального бюджета в 2014 г. на меры социальной поддержки населения исходя из их целевого назначения, млрд руб.

Социальная поддержка отдельных социально-демографических групп населения. Из проведенного анализа системы мер социальной поддержки следует, что большинство категорий населения, на социальную поддержку которых направлены расходы федерального бюджета, принадлежат к одной из трех крупных социально-демографических групп:

1) инвалиды;

2) дети (в том числе семьи с детьми);

3) лица старшего возраста.

В Таблице 1. 6 приведены результаты инвентаризации целевых групп в рамках этой укрупненной группировки и числа мер поддержки, предоставляемых им. Наиболее разнообразны меры, предоставляемые детям и семьям с детьми и лицам старшего возраста [*8], более дробна категориальная структура их получателей.

Таблица 1. 6 - Число мер социальной поддержки и категорий их получателей по различным социально-демографическим группам населения

Социально-демографическая группа получателей

КоличествоМСП1)

Количество категорий

Дети и семьи с детьми

46

42

Лица старшего возраста

46

38

Инвалиды2)

26

25

Примечание:

1) Идентичные меры в рамках одной социально-демографической группы учитывались однократно, независимо от их дифференциации по размеру.

2) В том числе дети-инвалиды и лица, ухаживающие за инвалидами.

Источник: составлено по данным федеральных НПА.

Однако инвалиды - это вторая группа по объему социальных трансфертов из федерального бюджета после детей и семей с детьми (Рисунок 1. 4). Отдельные целевые статьи расходов бюджета - например, оплата жилищно-коммунальных услуг и оказание государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг - имеют отношение сразу к нескольким социально-демографическим группам. Но основными их бенефициарами также являются инвалиды, которых в 5 раз превосходят по численности лица старшего возраста из числа ветеранов - другую целевую группу этих мер.

Общая структурная характеристика расходов на социальную поддержку обозначенных социально-демографических групп - высокая степень их концентрации в рамках одной-двух мер. Для каждой группы есть один «ведущий» вид трансфертов, на который приходится от 55 до75% всего объема финансирования, и еще один, также очень ресурсоемкий, обеспечивающий 15-25% затрат. В случае пособий, предоставляемых в связи с инвалидностью, - это ежемесячная денежная выплата и компенсации лицам, ухаживающим за инвалидами. Среди мер, оказываемых преимущественно лицам старшего возраста, - выплаты ветеранам и доплаты к пенсиям малообеспеченных пенсионеров. Приоритетное направление расходов в целях поддержки семьи и детства - предоставление материнского (семейного) капитала, и в меньшей степени - квази-страховые материнские пособия в связи с рождением детей.

Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства.

Рисунок 1. 4 - Структура расходов федерального бюджета в 2014 г. на меры
социальной поддержки различных социально-демографических групп населения, млрд руб.

Общая численность инвалидов по стране в последние три года сокращалась
(Таблица 1. 7). Среди них около 580 тыс. чел. - это инвалиды из числа военнослужащих и сотрудников некоторых ФОИВ, которым меры социальной поддержки в виде компенсаций и иных выплат оказываются по линии соответствующих федеральных ведомств. Затраты на них составляют около 23 млрд руб.

Таблица 1. 7 - Общая численность инвалидов по группам инвалидности (на 1 января)

2012 г.

2013 г.

2014 г.

Всего инвалидов, тыс. человек

в том числе:

13 189

13 082

12 946

I группы

1 515

1 496

1 451

II группы

7 076

6 833

6 595

III группы

4 038

4 185

4 320

дети-инвалиды

560

568

580

Инвалиды, получающие ЕДВ

12 532

12 460

12 364

Общая численность инвалидов, приходящаяся на 1000 человек населения

92,2

91,3

90,1

Примечание -В общую численность инвалидов включаются лица, состоящие на учете и получающие пенсию по инвалидности в системе Пенсионного фонда РФ, Министерстве обороны РФ, Министерстве внутренних дел РФ и Федеральной службе безопасности РФ, Федеральной службе исполнения наказаний и Федеральной службе РФ по контролю за оборотом наркотиков.

Источник: данные Росстата.

Социальные трансферты в пользу детей и семей с детьми выполняют две различные функции. Они призваны, во-первых, частично компенсировать отсутствие заработка женщины в связи с материнством, во-вторых, стимулировать такие приоритетные для государственной социальной политики процессы и явления, как рождаемость и семейное устройство детей, лишенных родительского попечения. Оценить вовлеченность населения в систему этих мер можно с определенной степенью условности. В целом по России численность получателей материнских и семейных пособий (в том числе выплачиваемых в системе социального страхования) на протяжении 2010-2014 гг. увеличивалась в связи с ростом рождаемости, однако сведения о получателях этих пособий за счет средств федерального бюджета весьма ограничены. Так, в 2013 г. ежемесячное пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет получали более 1,6 млн чел. , не подлежащих обязательному социальному страхованию. Численность женщин, состоящих в трудовых отношениях и получающих из федерального бюджета поддержку в связи с материнством, по результатам расчетов, составляет 75-80 тыс. человек.

Одной из центральных мер российской демографической политики, направленной на стимулирование рождаемости и поддержку семей с детьми, является материнский (семейный) капитал. Его размер подлежит ежегодной индексации и в 2015 г. составляет 453 026 руб. За 2007-2014 гг. сертификаты на МСК получили более 5,5 млн семей, распорядились его средствами около половины владельцев. Это самая крупная статья в структуре расходов федерального бюджета на цели социальной поддержки (300 млрд руб. в 2014 г. ).

1. 2 Меры социальной поддержки на региональном уровне

Общий объем расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (КБС РФ) по разделу «Социальная политика» в 2014 г. достиг 1,47 трлн руб. , а за вычетом всех видов целевых межбюджетных трансфертов - 1,2 трлн руб. Около пятой части исполненных расходов КБС РФ на социальную защиту [*9] обеспечивают средства федерального бюджета, поступающие преимущественно в виде субвенций на осуществление переданных полномочий [*10]. Кроме того, федеральный бюджет помогает субъектам Российской Федерации в выполнении ряда социальных обязательств, софинансируя предоставление региональной социальной доплаты к пенсии, обеспечение жильем детей-сирот, мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей в трудной жизненной ситуации, осуществление ежемесячной выплаты семьям, в которых после 31 декабря 2012 г. родился третий или последующий ребенок и некоторые другие расходные статьи. Однако в денежном выражении эта помощь обеспечивает не более 3% расходов КБС РФ на социальную защиту.

Региональные и местные бюджеты играют важную роль в реализации нестраховых мер государственной политики социальной защиты населения: их собственные средства составляют половину бюджетного финансирования этой сферы. Всего в 2014 г. общие расходы на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составили 669 млрд руб. Важно отметить, что в бюджетах регионов эти расходы могут быть отражены не только в разделе «Социальная политика», но и других социальных разделах, в частности в «Здравоохранении». Добавляя к этому неучтенные расходы на ежемесячное пособие на детей из малоимущих семей (46,6 млрд руб. [*11]) и субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (59,66 млрд руб. ), можно заключить, что совокупные расходы консолидированных бюджетов субъектов на выплату социальных пособий в 2014 г. могли достигать 775 млрд руб.

Масштаб региональной системы социальной защиты. Действующее федеральное российское законодательство [*12] относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемых самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, решение вопросов:

- социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых категорий: граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (ТЖС), детей-сирот, безнадзорных детей, дети, оставшихся без попечения родителей, малоимущих граждан;

- социальной поддержки категорий населения, имеющих заслуги перед государством: ветераны труда; лица, проработавшие в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов (труженики тыла); жертвы политических репрессий; семьи, имеющие детей (в том числе многодетные семьи, одинокие родители);

- организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (ЖКУ);

- обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В дополнение к этому органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут (при наличии возможности) устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки для других категорий граждан, в том числе тех, социальная поддержка которых принадлежит к компетенции Российской Федерации. Аналогичное право есть и у органов местного самоуправления за счет средств бюджетов муниципальных образований.

В соответствии с этими нормами все категории населения, которым за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований предоставляются меры социальной поддержки, разделяются на три группы:

1) категории населения, отнесенные к компетенции Российской Федерации,

2) категории населения, отнесенные к компетенции субъектов РФ (ветераны труда, труженики тыла, жертвы политических репрессий),

3) другие категории граждан, установленные в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов РФ и органов местного самоуправления (МСУ).

Меры социальной поддержки традиционно подразделяются на социальные выплаты в денежном и натуральном виде и услуги по социальному обслуживанию. До настоящего времени оценка общей численности получателей мер социальной поддержки за счет средств регионального бюджета существенно затруднена отсутствием единого регистра. Оценочная численность получателей в разрезе отдельных категорий приведена в Таблице 1. 8. Главные проблемы учета связаны с тем, что, во-первых, некоторые категории исчисляются по количеству семей, а не лиц. Во-вторых, неизвестно, какая часть граждан получает сразу несколько мер социальной поддержки по разным основаниям. Поэтому для дальнейшего анализа необходимо ввести категорию «условного получателя», под которым понимается человек, (редко - семья), получающий меры социальной поддержки за счет средств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по какому-либо основанию. Если гражданин принадлежит к нескольким категориям получателей, он учитывается неоднократно. Условные получатели - это не физические лица, а их «проекции» на систему категорий, пользующихся социальной поддержкой.

Исходя из этих предпосылок, численность «условных» получателей мер регионального уровня для отдельных категорий граждан, была оценена в 38 млн человек (Таблица 1. 8). Среди них наиболее представительна группа категорий, которым субъекты Российской Федерации и муниципальные образования устанавливают меры социальной поддержки самостоятельно, независимо от федерального законодательства. Около 3,5 млн человек (инвалиды, ветераны Великой Отечественной войны и боевых действий, лица, подвергшиеся воздействию радиации и пр. ), помимо регионального бюджета, получают социальную поддержку за счет средств федерального бюджета. На основе данных Таблицы 1. 8 можно констатировать, что по охвату населения региональная составляющая нестраховой социальной защиты превосходит федеральную, масштаб которой был ранее оценен
в 20-22 млн человек.

Таблица 1. 8 - Численность получателей мер социальной поддержки регионального уровня

Категории получателей

Численность лиц

Граждане, имеющие право на меры социальной поддержки1) за счет средств КБС РФ,

в том числе:

38 млн 2)

категории населения, отнесенные к компетенции Российской Федерации, тыс. человек

3 489 2)

категории населения, отнесенные к компетенции субъектов РФ, тыс. человек

13 269 2)

другие категории граждан в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов РФ и органов МСУ, тыс. человек

21 074 2)

Семьи, получившие субсидии на оплату ЖКУ, тыс. семей

3 545 3)

в них проживает лиц, тыс. человек

7 045

Получатели ежемесячного пособия на ребенка до 16 (18) лет, тыс. человек

5 303 4)

у них детей, на которых назначено пособие, тыс. человек

8 423

Граждане, пользующиеся социальной поддержкой по оплате ЖКУ (носители социальной поддержки 5))

ок. 12 млн 6)

Примечания:

1) Регулярные и единовременные денежные выплаты, денежные компенсации, МСП в натуральной форме, кроме оплаты ЖКУ.

2) Численность «условных» получателей за 2014 г.

3) За 2013 г.

4) На конец 2013 г.

5) Носителями социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг являются лица, имеющие непосредственное право на получение государственной социальной помощи.

6) Оценочные данные за 2013 г.

Источник: данные Росстата и расчеты на их основе.

Оценка вовлеченности населения в сферу социального обслуживания также затруднена проблемами учета, который ведется по обращениям, а иногда и по оказанным услугам, а не по лицам, и неизвестно, сколько из лиц, обслуженных за год, обращаются повторно. По данным Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, сфера социального обслуживания охватывает более 500 тыс. человек в стационарных формах и имеет около 14-15 млн клиентов в нестационарных формах обслуживания. Самыми крупными ее сегментами, насколько позволяют судить данные Таблицы 1. 9, являются оказание срочной социальной помощи гражданам в трудной жизненной ситуации (обеспечение питанием, продуктами, предметами первой необходимости, разовой материальной помощью и пр. ) и социальное обслуживание семьи и детей (центры социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, реабилитационные центры для детей и подростков с ограниченными возможностями, социальные приюты и центры помощи для детей, оставшихся без родительского попечения и пр. ).

Таблица 1. 9 - Численность лиц, охваченных сферой социального обслуживания

Категории получателей

Численность лиц, тыс. человек

Лица, обслуженные за год в отделениях временного проживания и дневного пребывания

318,0 1)

Лица, получившие услуги в службах (отделениях) срочного социального обслуживания

11 040,0 1)

Граждане пожилого возраста и инвалидов, обслуженные за год социально-реабилитационными службами

924,5 2)

Лица, обслуженные за год социально-оздоровительными центрами

43,6 2)

Лица, обратившиеся в учреждения социального обслуживания семьи и детей

8 530,4 3)

Граждане пожилого возраста и инвалиды, обслуживаемые на дому

1 151,2 1)

Граждане пожилого возраста и инвалидов, обслуживаемые на дому специализированными отделениями социально-медицинской помощи

57,7 1)

Лица, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания для граждан пожилого возраста и инвалидов, в том числе дети-инвалиды

240,0 1)

Лица, проживающие в домах и социальных квартирах для престарелых

13,2 6)

Лица, получившие социальную помощь в учреждениях для лиц без определенного места жительства и занятий

102,9 2)

Примечания:

1) На 1 января 2015 г.

2)За 2013 г.

3) На 1 января 2011 г. (последние доступные данные).

Источник: данные Министерства труда и социальной защиты РФ и Росстата.

Данные о расходах на социальное обслуживание ограничены исполнением консолидированных бюджетов субъектов РФ. За 2008-2014 гг. их совокупный объем удвоился (в реальном выражении вырос на четверть), а период быстрого роста был позже (в 2011-2012 гг. ), чем у расходов на социальные пособия населению. В 2014 г. финансирование сферы социального обслуживания составило 235 млрд рублей.

Монетизация помощи. В результате активной монетизации мер социальной поддержки в конце 2000-х - начале 2010-х годов доля расходов на социальные пособия в денежной форме выросла до 72% в 2014 г. (Рисунок 1. 5). В 46-47 субъектах Российской Федерации эта доля превышает 90% расходов, из них в 11-15 регионах меры социальной поддержки предоставляются исключительно в денежной форме. Подавляющая часть регионов отказалась от натуральных льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, услуг связи и обеспечения топливом, заменив их целевыми денежными компенсациями. Это способствовало повышению эффективности соответствующих расходов. Наименее монетизированными остаются широко востребованные льготы по оплате проезда и в области лекарственного и медицинского обеспечения, на которые приходится около четверти всех затрат на предоставление социальной поддержки регионального уровня.

Примечания: Левая ось - общий объем расходов в денежной и натуральной форме; правая ось - расходы на меры социальной поддержки и денежные выплаты к уровню 2008 г. (100%) в сопоставимых ценах. Расходы оценены без учета расходов на ежемесячное пособие на детей из малоимущих семей и субсидии на оплату ЖКУ.

Источник: рассчитано по данным Росстата

Рисунок 1. 5 - Объем и структура расходов на меры социальной поддержки граждан по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований в 2008-2014 годах

Численность и состав населения, получающего меры социального поддержки. Структура получателей мер социальной поддержки в разрезе категорий получателей и видов социальной помощи представлена в Таблице 1. 10. Самыми многочисленными являются группы: ветеранов труда; пенсионеров, не относящихся к льготным категориям или получающих региональную социальную доплату к пенсии; дети из отдельных категорий семей и инвалиды.

Таблица 1. 10 - Численность отдельных категорий граждан, получивших меры социальной поддержки за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ, в 2014 г.

Категории населения

Численность граждан, получающих:

Количество выплаченных денежных компенсаций1)

меры социальной поддержки

регулярные денежные выплаты

единовременные денежные выплаты

тыс. человек

единиц

Категории населения, отнесенные к компетенции Российской Федерации:

Инвалиды войны

102,9

24,5

64,1

27,6

Ветераны Великой Отечественной войны, кроме тружеников тыла

205,6

4,8

194,4

25,3

Ветераны боевых действий

215,7

15,6

56,5

5,6

Члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий

122,9

9,1

21,8

5,6

Инвалиды

2574,7

23,9

154,3

268,5

Дети-инвалиды

138,1

32,9

25,2

6,3

Лица, подвергшиеся воздействию радиации

47,2

0,1

32,0

1,1

Граждане, награжденные знаком «Почетный донор России» или «Почетный донор СССР»

80,3

16,5

0,2

0,6

Герои Советского Союза, Герои России и полные кавалеры ордена Славы и члены их семей, Герои Социалистического труда, полные кавалеры ордена Трудовой Славы

1,6

1,5

0,3

0,02

Категории населения, отнесенные к компетенции субъектов РФ:

Труженики тыла

1018,9

430,9

369,4

131,6

Ветераны труда

11729,3

9607,3

216,7

3248,6

Реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий

521,1

387,3

47,1

123,0

Другие категории граждан в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов РФ и органов МСУ:

Пенсионеры, не относящиеся к льготным категориям

5180,9

2579,9

632,8

3777,2

Пенсионеры, получающие региональную социальную доплату к пенсии

2411,0

2408,4

-

Пенсионеры из числа бывших государственных служащих

74,4

71,8

0,6

Лица старшего возраста

185,5

83,6

92,9

Доноры

437,9

3,1

244,8

Лица, страдающие социально-значимыми хроническими, тяжелыми и т. п. заболеваниями

582,8

4,5

11,5

Граждане, удостоенные почетных званий, имеющие особые заслуги

1183,7

1085,1

49,9

Ветераны военной службы

91,9

61,7

0,04

Участники вооруженных конфликтов в мирное время

6,2

3,8

0,6

Члены семей погибших

31,9

19,2

11,3

Граждане, попавшие в трудную жизненную ситуацию

557,8

5,2

499,3

Малоимущие граждане 2)

3669,4

1646,2

1272,6

из них получающие социальную помощь на основе социального контракта

202,7

69,0

79,4

Лица, имеющие низкий уровень индивидуального дохода

157,2

82,0

1,1

Отдельные категории специалистов

375,3

179,3

69,9

Студенты, учащиеся, школьники

703,3

196,5

77,8

Беременные женщины и кормящие матери

291,7

168,6

108,6

Дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей

343,3

300,8

26,4

Дети из отдельных категорий семей

3656,6

1666,0

973,7

Семьи с детьми, число семей

1506,7

744,9

170,6

Лица, получающие региональный материнский капитал

241,3

-

-

Получатели ежемесячной денежной выплаты при рождении третьего и последующих детей

260,2

254,4

-

Прочие категории

626,8

459,0

69,2

Примечания:

1) Кроме денежных компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг.

2) Включая малоимущих беременных женщин и кормящих матерей и членов их семей, детей из малоимущих семей, членов малоимущих семей с детьми.

Источник: данные Росстата.

Социальная поддержка отдельных социально-демографических групп населения. Региональный уровень социальной поддержки в большей степени ориентирован на людей старших возраст

Аналог Ноткоин - TapSwap Получай Бесплатные Монеты

Подробнее читайте на polit.ru