Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге по заказу Центра стратегических разработок провел исследование «Диагностика локального спроса на безопасность и форм участия региональных и местных властей в охране общественного порядка», по итогам которого был представлен аналитический отчет научного сотрудника ИПП при ЕУСПб Екатерины Ходжаевой "Локальные инициативы охраны общественного порядка в России: от народных дружин до муниципальной милиции, аннотирующие и заключительный раздел которого мы публикуем.

В документе представлен обзор инициатив муниципального и регионального уровней по охране общественного порядка, а также общее изложение проблем работы ДНД. На материалах первичных и вторичных данных, полученных в ходе исследования, описано 22 кейса из разных регионов страны.

Исследование имеет смысл рассматривать в контексте комплекса исследований и разработок, проводившихся ИПП (значительной частью, по заказу КГИ) по проблемам состояния и необходимой реформы правоохранительной системы России. В том числе, посвященных проблемам охраны правопорядка на муниципальном уровне (см. , в частности, доклад «Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России». Появление отчета кажется тем более важным, что изнутри МВД предпринимаются некоторые попытки упредить реформу извне самореформированием - как раз в сфере работы на муниципальном уровне (см. о проекте в полном тексте отчета, в разделе «Общественно-политический контекст исследования»).

См. также:

Полный текст отчета

Основные выводы

Охрана общественного порядка (ООП) в России осуществляется правоохранительными ведомствами - в основном МВД, которое после 2012 года полностью переведено на федеральное финансирование. Полиция испытывает нехватку сотрудников в большей части на тех позициях, которые заняты в ООП (участковые, патрульные). Одна из реакций МВД на этот ресурсный дефицит состояла в сокращении сферы своих полномочий путем отказа от контроля соблюдения административного законодательства субъектового уровня. На местах регионы и местные власти начали приспосабливаться к этой ситуации, в том числе усиливать свои собственные контролирующие органы и создавать кое-где структуры, участвующие в ООП («парамилиции»).

В июле 2014 года вступил в действие 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», который передает под контроль МВД все полномочия региональных и местных властей по организации добровольных народных дружин (ДНД) и объединений правоохранительной направленности.

В отчете представлен обзор парамилицейских инициатив местного и регионального уровней, а также общее изложение проблем, связанных с организацией работы ДНД. Всего на материалах первичных и вторичных данных, полученных в ходе исследования, описано 22 кейса из разных регионов страны.

По результатам этого обобщения сделаны следующие основные выводы.

1. За редким исключением, основной интерес местной власти в создании и продвижении парамилиций - это муниципальный контроль соблюдения регионального административного законодательства и правил благоустройства (читай: сбор штрафов). Нередко работники этих организаций заняты организационным и информационным обеспечением административных комиссий, что сложно считать профильными функциями. Наблюдается также тенденция к подчинению парамилиций территориальным органам внутренних дел и восприятию их сотрудниками ОВД как человеческих ресурсов в помощь полиции от муниципалитета или региона.

2. Поскольку везде руководство и почти весь низовой состав рекрутируются из бывших сотрудников ОВД, возникают и реализуются риски воспроизводства «палочной системы», опирающейся исключительно на количественные критерии оценки работы. В результате деятельность становится более ориентированной на процесс, нежели на результат: на местах избираются простые и удобные для отчетности схемы квазирешения проблем.

3. И парамилицейские структуры, и централизованные формы ДНД испытывают кризис легитимности. Они вынуждены выстраивать сложные отношения с другими правоохранительными и контрольными ведомствами. Кроме того, нередко приходится преодолевать критику со стороны населения, общественности и бизнес-среды.

4. Основной тенденцией мобилизации ДНД после принятия федерального закона стало активное участие МВД в его исполнении деятельностью правительственной Комиссии по профилактике правонарушений, настоятельно рекомендующей регионам развивать ДНД. Контроль направленных рекомендаций осуществляется по двум линиям отчетности: в рамках самого МВД РФ и по каналам исполнительной власти.

5. Региональные и местные власти находятся в ситуации принуждения к активизации работы. Там, где были созданы и действовали на протяжении длительного времени объединения правоохранительной направленности или обеспечивающие их деятельность управленческие структуры (в том числе и парамилицейские), наладить и переформатировать их работу в русле нового закона удалось более или менее успешно. Там же, где организованного ДНД-активизма не существовало, задачу пришлось решать с нуля. Постоянные требования к росту участия граждан побуждают повсеместно симулировать такую деятельность или завышать показатели на бумаге (основные из которых - это количество дружин и дружинников, рейдов, статистика протоколов и раскрытий).

6. Мобилизуя создание и развитие народных дружин подчас административно- командными методами, главы администраций могут рассчитывать на то, что руководство городского или районного отдела органов внутренних дел прислушается к тем или иным рекомендациям и будет склонно содействовать решению проблем, которые местные власти воспринимают как насущные. Поэтому ДНД-активизм развивается успешнее всего там, где взаимоотношения между администрациями и органами внутренних дел наиболее кооперативные.

Краткое содержание отчета

Исследовательский проект был нацелен на описание разнообразных форм участия местной и региональной власти в организации охраны общественного порядка. Для анализа были выбраны 22 кейса конкретных локальных или региональных инициатив. Под охраной общественного порядка (далее ООП) мы понимаем организованную деятельность (униформированных структур, муниципальных служащих и/или граждан) по контролю за благополучием на улицах, во дворах, парках и прочих общественных местах и препятствованию правонарушениям и преступлениям. Под это определение попадают совершенно различные действия властей и граждан - как просто патрулирование улиц и присутствие на массовых мероприятиях, так и более сложно организованная деятельность по оформлению и администрированию протоколов по фактам совершения правонарушений, участие граждан в раскрытии уголовных дел и прочее.

В первой главе обобщен контекст участия местных властей в ООП. МВД последние годы испытывает существенную нехватку людских ресурсов не только из-за собственно малочисленности низового состава, но также по причине перегрузки сотрудников непрофильными задачами и отчетностью. С 2012 года, после реформы полиции, в целях экономии усилий оставшихся в сокращенном составе низовых исполнителей органы внутренних дел постепенно снижали свою активность по контролю исполнения административного законодательства субъектового уровня. В 2014 году МВД провело поправки в КоАП РФ, согласно которым оно может осуществлять работу по административному преследованию на местах лишь только по федеральному законодательству.

На местах регионы начали приспосабливаться к этой ситуации:

- Разрабатывая программы профилактики преступности, которые позволяли частично организовать финансовую поддержку органов внутренних дел в обход прямого запрета на финансирование МВД за счет средств субъектов федерации;

- Усиливая свои собственные контролирующие органы: это и самостоятельные административно-технические инспекции в форме бюджетных или казенных учреждений, и службы квартальных, действующие также самостоятельно на уровне районов крупных городов, и подразделения городских администраций без создания юридического лица в помощь административным комиссиям.

В основном такие усилия муниципалитетов направлены на исполнение правил благоустройства в российских городах и сельских поселениях. Однако мы также обнаруживаем постепенное расширение задач и включение в сферу ответственности муниципалитетов целей по охране общественного порядка, как это им предписывается в ст. 132 Конституции РФ и главе 3 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 года).

Во второй главе рассмотрены конкретные примеры развития локальных инициатив по созданию на местном или региональном уровне организаций, призванных участвовать в охране общественного порядка. Для того чтобы отделить эти формы участия от полиции, мы предлагаем условно называть их «парамилицией». Руководствуясь лишь рамочными декларациями в Конституции и в 131-ФЗ о том, что местные органы власти участвуют в охране общественного порядка в том числе путем создания муниципальной милиции, инициаторы вынуждены вырабатывать на местах собственные нормативные решения, узаконивающие деятельность работников таких парамилиций.

В отчете рассмотрены:

- Две крупные организации, действующие по инициативе глав городов: МКУ «Муниципальная стража г. Белгорода» и МБУ «Центр общественной безопасности» в г. Уфе;

- Опыт создания подразделений администраций, занятых муниципальным контролем, без образования юридического лица: муниципальная милиция г. Ижевска, г. Златоуста и отдел муниципального контроля в г. Елабуге;

- Опыт г. Тюмени и г. Екатеринбурга по введению в районные администрации должностей квартальных инспекторов;

- Масштабная инициатива в Республике Татарстан по введению в каждом муниципалитете подразделений, непосредственно участвующих в охране общественного порядка за счет средств республиканского бюджета.

За редким исключением (г. Белгород, г. Уфа), основной интерес местной власти в создании и продвижении парамилиций - это муниципальный контроль за соблюдением регионального административного законодательства и правил благоустройства (читай: сбор штрафов). Нередко работники этих организаций наделяются непрофильными функциями - например, используются как курьеры при административных комиссиях, как собиратели статистики для ведения различной спускаемой с регионального или федерального уровней отчетности, для контроля за деятельностью других муниципальных служб или организаций в сфере ЖКХ и прочего.

Практически везде можно отметить:

Риски роста управленческого аппарата в связи с усилением бюрократизации;

Риск усиления имитации деятельности на бумаге и ориентированности ежедневной работы скорее на процесс, нежели на результат: на местах избираются простые и удобные для отчетности схемы квазирешения проблем;

Риск воспроизводства «палочной системы» на основе количественных критериев оценки (поскольку везде руководство и почти весь низовой состав рекрутируется из бывших сотрудников ОВД).

Парамилицейские структуры муниципального уровня повсеместно в начале своей работы сталкиваются с кризисом легитимности. Они вынуждены выстраивать отношения с другими государственными органами и с уже действующими муниципальными структурами. Низовые исполнители всех рассмотренных в данной главе инициатив встречают также нелояльное отношение и среди граждан, которые не всегда разделяют представление о правомочности составления муниципальными служащими административных протоколов. В прессе и в интернете также можно встретить примеры конфликтов парамилиций с предпринимателями. Стремление местных властей «навести порядок», усилив муниципальный контроль, трактуется предпринимателями как намерение урегулировать рынок таким образом, чтобы дать дорогу одним и закрыть ее другим.

Третья глава представляет описание возрождения движения народных дружин и общественных организаций правоохранительной направленности в последние годы. Здесь реперной точкой является принятие 02. 04. 2014 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка». До установления федерального закона данный вид гражданской активности регулировался законами субъектов федерации.

Анализ показал, что можно условно выделить три стратегии деятельности дружин на местах до 2014 года:

Централизованные примеры субъектового уровня, когда на региональном уровне действует либо отдельная структура (например, Штаб народной дружины г. Москвы), либо программа по финансированию единого общественного объединения правоохранительной направленности (например, деятельность Кубанского казачьего войска в Краснодарском крае).

Нецентрализованные примеры регионального уровня включают в себя большинство регионов страны, где до принятия 44-ФЗ деятельность народных дружин организовывалась на местах без общей централизации: на региональном уровне разрабатывалось законодательство для осуществления деятельности народных дружин, но собственно организация их работы осуществлялась на местном уровне и только там, где была осознана в этом потребность.

Примеры гражданских инициатив локального уровня. Иногда проблемы среды проживания или отдельные ЧП подталкивали муниципалитеты к более активному участию в охране общественного порядка. Всплеску интереса местных властей и жителей к патрулированию улиц или в целом охране общественного порядка нередко способствовали резонансные преступления (убийства или изнасилования несовершеннолетних, массовые драки на дискотеках). Часто стихийно из числа возмущенных или заинтересованных граждан образовывались группы активистов, которые брали на себя задачу по охране порядка, патрулированию. Однако без финансовой и организационной поддержки местных властей или органов МВД такие инициативы со временем обычно затухали. Возникновение долговременных форм систематической работы обычно наблюдается там, где, с одной стороны, наличные силы полиции были невелики и их не хватало для полноценного контроля ситуации на всей территории, а главами муниципалитетов была осознана собственная ответственность за эту сферу, а с другой - структура населения располагала к массовой активности в сфере правоохранительной деятельности (например, расширялись поселения, где выдавалось жилье бывшим военным или сотрудникам других правоохранительных структур либо локально проживали работники крупных предприятий, которых легче привлекать административно-командными методами).

Основной тенденцией мобилизации ДНД после принятия федерального закона стало активное участие МВД в его исполнении деятельностью правительственной Комиссии по профилактике правонарушений, настоятельно рекомендующей регионам развивать ДНД-движение на местах. Контроль за направленными рекомендациями осуществляется по двум линиям отчетности: в рамках самого МВД РФ и по каналам исполнительной власти.

В свою очередь, региональные и местные власти находятся в ситуации принуждения к активизации работы. В тех регионах или отдельных муниципалитетах, где были созданы и действовали на протяжении длительного времени объединения правоохранительной направленности или обеспечивающие их деятельность управленческие структуры (в том числе и парамилицейские), наладить и переформатировать их работу в русле нового закона удалось более или менее успешно. Там же, где организованного ДНД-активизма не существовало, задачу пришлось решать с нуля. Постоянные требования к росту участия граждан побуждают муниципалитеты повсеместно симулировать деятельность или завышать показатели на бумаге (основные из которых - это количество дружин и дружинников, рейдов, статистика протоколов и раскрытий). Именно этим и объясняется, что в МВД также налажен свой альтернативный и более жесткий контроль за деятельностью дружин. Мобилизуя создание и развитие народных дружин подчас административно-командными методами, главы администраций могут рассчитывать на то, что руководство городского или районного отдела органов внутренних дел прислушается к тем или иным рекомендациям и будет склонно содействовать решению проблем, которые местные власти воспринимают как насущные. Поэтому ДНД-активизм развивается успешнее всего там, где взаимоотношения между администрациями и органами внутренних дел наиболее кооперативные.

В ходе исследования мы также обнаружили два уровня конфликта интересов органов МВД и местных властей при мобилизации ДНД.

Во-первых, это уровень организации и управленческой координации движения, который предполагает определение конкретных субъектов, ответственных за это направление. Федеральный закон подчеркивает, что это сфера совместного ведения, и на местах конфигурация централизации движения отличается. В целом, за очень редкими исключениями, можно констатировать слабый интерес регионов и местных властей к непосредственной организации охраны общественного порядка. Главы администраций стараются передать эти задачи органам МВД. В подавляющем большинстве случаев участие местной власти сводится лишь к финансированию, подключению административного ресурса и мобилизации людей на местах.

Во-вторых, это уровень низовых исполнителей - как со стороны полиции, так и со стороны командиров дружин и лидеров объединений правоохранительной направленности. Основная плоскость конфликта здесь разворачивается вокруг необходимости ведения и оформления отчетности, которая и для сотрудников полиции, и для организаторов от администраций (если только нет специализированного сотрудника или отдела) оборачивается дополнительной нагрузкой. Как показывает исследование, задача регистрации рутинной деятельности дружин и дружинников в основном ложится на сотрудников ОВД.

Нарастание бюрократизации и рост необходимой отчетности отмечаются всеми задействованными акторами на местах: и там, где дружины существовали давно, и там, где они инициативно создавались органами власти.

Заключение

Обзор опыта местных и региональных инициатив по созданию парамилицейских структур и мобилизации народных дружин и других объединений правозащитной направленности показал, что эти процессы долгое время имели стихийный и почти не регулируемый на федеральном уровне характер. Решение о том, создавать ли собственное подразделение или структуру, которая будет занята охраной общественного порядка, принимали всегда на местах те, кто был в этом больше заинтересован: главы местных администраций или же главы регионов. Иногда этот интерес формировался инициативным продвижением интересов местных органов власти, где-то действовали старые советские модели и решения.

Основной тенденцией последних двух лет участия региональных и местных властей в охране общественного порядка стало повсеместное присутствие интересов органов внутренних дел и решение за счет инициатив (будь то парамилиция или же движение ДНД) проблемы нехватки в полиции людских ресурсов.

МВД РФ продвигает эти интересы путем законотворческой работы и взятия на себя ведущей роли в исполнении выработанных при его участии законов. Основной пример здесь - продвижение 44-ФЗ от 02. 04. 2014 «Об участии граждан в охране общественного порядка», которое реализуется самим МВД и одновременно - силами правительственной Комиссии по профилактике правонарушений, настоятельно рекомендующей регионам развивать ДНД-движение на местах. Контроль над исполнением направленных рекомендаций осуществляется по двум линиям отчетности: в рамках самого МВД РФ и по каналам исполнительной власти.

Мы также прогнозируем, что МВД РФ в дальнейшем будет все более активно привлекать региональные и местные власти в соответствии с принятым 23. 09. 2016 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». Нацеленность МВД на то, чтобы взять под контроль и создаваемые парамилицейские структуры, проявляется также и в разработанном ВНИИ МВД законопроекте «Об основах организации деятельности муниципальной милиции».

В свою очередь, региональные и местные власти находятся в ситуации принуждения к активизации работы. В тех регионах или отдельных муниципалитетах, где были созданы и действовали на протяжении длительного времени объединения правоохранительной направленности или обеспечивающие их деятельность управленческие структуры (в том числе и парамилицейские), наладить и переформатировать их работу в русле нового закона удалось более или менее успешно. Там же, где организованного ДНД-активизма не существовало, задачу пришлось решать с нуля. Постоянные требования к росту показателей участия граждан в ООП побуждают повсеместно симулировать деятельность или завышать показатели на бумаге (основные из которых - это количество дружин и дружинников, рейдов, статистика протоколов и раскрытий). Именно этим и объясняется, что в МВД также налажен свой альтернативный и более жесткий контроль за деятельностью дружин. Мобилизуя создание и развитие народных дружин подчас административно- командными методами, главы администраций могут рассчитывать на то, что руководство городского или районного отдела органов внутренних дел прислушается к тем или иным рекомендациям и будет склонно содействовать решению проблем, которые местные власти воспринимают как насущные. Поэтому ДНД-активизм развивается успешнее всего там, где взаимоотношения между администрациями и органами внутренних дел наиболее кооперативные.

Однако есть и второй, более дорогостоящий и более рискованный вариант - самостоятельного участия местных властей в поддержании порядка. Там, где муниципалитеты самостоятельно или, как в Татарстане, с привлечением средств регионального бюджета развивают собственные варианты парамилицейских структур, местные власти получают возможность пополнить местный бюджет за счет поступлений от налагаемых штрафов (в случае парамилиции). Именно этим и объясняется пристальное внимание руководителей этих структур к исполнению административного законодательства в части правил благоустройства и других сфер именно муниципального контроля. Однако обзор деятельности парамилицейских инициатив показывает, что чем более муниципальная структура ориентирована на охрану общественного порядка, тем более она начинает подчиняться интересам территориальных ОВД.

В ходе исследования мы также обнаружили два уровня конфликта интересов органов МВД и местных властей при мобилизации ДНД.

Во-первых, это уровень организации и управленческой координации движения, который предполагает определение конкретных субъектов, ответственных за это направление. Федеральный закон подчеркивает, что это сфера совместного ведения, и на местах конфигурация централизации движения отличается. В целом, за очень редкими исключениями, можно зафиксировать слабый интерес регионов и местных властей к непосредственной организации охраны общественного порядка. Главы администраций стараются передать эти задачи органам МВД. В подавляющем большинстве случаев участие местной власти сводится лишь к финансированию, подключению административного ресурса и мобилизации людей на местах.

Во-вторых, это уровень низовых исполнителей - как со стороны полиции, так и со стороны командиров дружин и лидеров объединений правоохранительной направленности. Основная плоскость конфликта тут разворачивается вокруг необходимости ведения и оформления отчетности, которая и для сотрудников полиции, и для организаторов от администраций (если только нет специализированного сотрудника или отдела) становится дополнительной нагрузкой. Как показывают исследования, задача регистрации рутинной деятельности дружин и дружинников в основном ложится на сотрудников ОВД.

Необходимо отметить, что активное создание парамилицейских структур или развитие ДНД-движения практически везде сопровождается конфликтами как с предпринимательской средой, так и с населением. Граждане, в свою очередь, получая протоколы, например, за нарушения правил парковки на газонах, тоже испытывают большое недовольство, особенно когда не видят, что получаемые в местные бюджеты средства решают проблемы нехватки парковочных мест. Помимо прочего, повсеместно встречает критику общественности использование ДНД или парамилиций в качестве средства для контроля деятельности общественной оппозиции.

Отдельно стоит упомянуть, что успехи федеральных органов власти по форматированию участия граждан и местных властей в ООП ставят под вопрос перспективы развития «старых» инициатив. Для того чтобы локальная инициатива сохранилась, ей необходимо не только быть подкрепленной интересами инициатора (часто это сами главы администраций), но и интенсифицировать сотрудничество с органами МВД, принимая на себя новые функции. Если «старая» инициатива может быть удачно вписана в новую логику, инициируемую «сверху», то производится ее ребрендинг при сохранении исходного содержания. Институционально слабые инициативы находятся под угрозой исчезновения или перепрофилируются.

Источник публикации: http://enforce. spb. ru/products/other-publications/6828-2016-nov-03-09-41-05

Аналог Ноткоин - TapSwap Получай Бесплатные Монеты

Подробнее читайте на polit.ru